一河诗画，满城烟花。湖南省长沙市浏阳市，这个以“花炮之乡”著称的古老城市，坚持创新求变、培育特色产业，推动民营经济高质量发展，打造了“蔬果之乡”“花木之乡”等一个又一个响亮名片，长期位列全国县域经济发展百强。

县域经济的发展，离不开强有力的土地要素支撑。近年来，浏阳市深入开展农村集体经营性建设用地入市试点，加强制度创新，推进基层探索实践，着力解决农村中小微企业“用地难”“用地贵”问题，为乡村振兴提供了有力支撑。截至目前，浏阳市累计完成农村集体经营性建设用地入市455宗、面积9313.59亩，受惠村集体经济组织190多个，惠及农民约70万人。

浏阳市城区一隅。浏阳市自然资源局供图

以问题为导向 为试点工作打基础

2015年2月，经全国人大常委会授权，浏阳市被确定为全国农村土地制度改革33个试点县（市、区）之一，也是湖南省唯一的试点。

此后，原国土资源部组织召开进一步统筹协调推进农村土地制度三项试点任务部署会议，浏阳启动农村集体经营性建设用地入市试点。随即，浏阳市成立农村土地制度改革试点工作领导小组，自然资源部门牵头、多部门合力共同推进试点工作。

作为试点城市，无先例可循，无经验可学，浏阳市只能“摸着石头过河”。这无疑是对浏阳市自然资源管理能力和智慧的一次大检阅。

浏阳市自然资源局副局长刘学辉解释说，农村集体经营性建设用地是存量农村集体建设用地中规划确定为工业、商服等经营性用途的土地，只有规划确定为经营性用途的存量农村集体建设用地才能入市。

为推动试点工作顺利开展，浏阳市根据当地实际，聚焦规划、权属两个前置条件，组织开展五大行动，即村规划编制、“一户多宅”清理整治、增减挂钩、土地开发、确权登记，突出规划引领，推进地籍调查，强化资源储备，全面夯实改革工作基础。

为解决农村土地“不能用”问题，浏阳市把建章立制摆在突出位置，制定农村集体经营性建设用地入市8项制度，推动改革试点制度化、规范化。同时，该市推动实现村庄规划全覆盖，解决入市项目选址合规性问题。

2019年以来，浏阳市创新实施“市镇同步、镇村一体”规划编制模式，同步推进市、镇国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划编制，将规划管理延伸至农村，为农村土地利用定好盘子、理清路子。

为解决指标数量少、权属认定难问题，浏阳市累计拆除“一户多宅”2万余宗，申报实施城乡建设用地增减挂钩项目27个批次、面积2.32万亩，为土地入市提供了资源储备。该市还结合不动产登记发证工作，累计颁发集体建设用地不动产权证书3000余本。

此外，浏阳市明确入市土地必须具有农民集体土地所有权，在入市流程中强化民主决策程序，变“替民做主”为“让民做主”，确保土地入市符合群众的利益，维护集体土地所有权人的合法权益。

边试点边总结 探索全流程入市交易路径

针对农村集体经营性建设用地“怎么用”“如何入市”问题，浏阳市边试点边总结，遵循“同权同价、同等入市”原则，探索建立全流程农村集体经营性建设用地入市交易路径。

试点期间，浏阳市系统梳理盘活闲置集体建设用地、推进节约集约高效利用的经验做法，为全面开展试点工作铺平道路。

2017年1月，浏阳市大瑶镇南阳村地块经网上公开挂牌出让成交，成为湖南省首宗农村集体经营性建设用地入市地块。该地块也是浏阳市盘活农村闲置用地，推动集体经营性建设用地入市的典型案例。

上述地块原为20世纪80年代开办的扁塘村完全小学，2004年扁塘村并入南阳村，后因生源减少闲置。浏阳局副局长焦旭辉介绍，为推动南阳村地块入市工作，浏阳市制定城乡一体化地价体系，为入市交易提供价格参考，并在土地网上交易系统中增加农村集体经营性建设用地入市挂牌出让模块。同时，该市合理确定入市土地增值收益调节金比例，兼顾国家、集体、个人利益。

2017年8月，南阳村地块建成的大瑶金色摇篮幼儿园全面完成主体工程和配套设施建设，闲置10余年之久的废弃小学用地被盘活。

实践中，浏阳市探索实施作价出资入股、发放“建设权证”的方式，解决中小微企业“用地难”问题。2017年，永安镇西湖潭村以作价出资入股模式，挂牌出让354.38亩农村集体经营性建设用地的使用权。目前，在该地块建成的星辰·尚东产业小镇项目，拥有24万平方米标准厂房和相关配套设施，可为600余家中小微企业落户、2万人就业提供场所。

近年来，随着长沙市城市建设加快，一批城市规划区内的汽车零配件、新材料等产业项目需要转移，但这些项目因达不到国家级、省级园区“亩投、亩税、亩产”的入园标准而无法落地。鉴于此，浏阳市把目光投向了永安镇西湖潭村零星分散的存量建设用地，创新实施“建设权证”管理办法，将零星分散的存量建设用地复垦复绿后，由政府平台公司统一收购，为产生的建设用地指标发放“建设权证”。西湖潭村在政府平台公司购买352.3亩“建设权证”，将项目区内5个村民小组的林地调整为建设用地后再入市。浏阳市再参照基准地价，将西湖潭村354.38亩农村集体建设用地使用权作价入股湖南星辰企业发展股份有限公司，国家、集体和村民按比例分红。

创新供地模式 以产业转型助推乡村振兴

2022年，浏阳市花炮产业集群总产值达301.5亿元，带动近30万人就业，在助力乡村振兴、促进地方经济社会发展方面作出了积极贡献。

花炮企业因行业特殊性，在安全生产整改过程中，容易面临因地块位置偏移造成的部分用地不符合规划的情形。为此，2021年7月，湖南省自然资源厅批复同意浏阳市开展自然资源服务乡村振兴试点，积极探索花炮企业用地特殊单元“定量不定点”管控模式，即对不涉及永久基本农田、生态保护红线的花炮企业用地，可划定区域范围，编制国土空间详细规划，设定开发强度和准入条件，作为特殊单元实行“定量不定点”管控，依法报批使用。

截至目前，浏阳市结合特殊单元“定量不定点”管控政策，为69家花炮企业、75宗地块、约1279亩土地办理了用地预审与规划选址意见书，并按政策要求为一批花炮企业先后通过试点政策办理了规划、用地手续，为企业节省了成本，特别是在本级即可办理农用地转为建设用地审批和农村集体经营性建设用地入市手续，进一步提升了花炮生产企业用地审批效能。

近年来，随着全国环保政策收紧，各大城市陆续发布实施全市域（或主城区）禁止燃放烟花爆竹的法规，国内花炮产品的需求与日俱减。为摆脱单一产业依赖，浏阳市引导用好、用活花炮企业退出的集体工业用地，鼓励就近开办农产品加工和电商企业，节约运输成本、降低损耗，盘活存量土地资源，助力乡村振兴。

浏阳市沿溪镇是长沙市重点发展的“蔬果之乡”，形成了以蔬菜、水果为主，农产品加工为辅的农业发展新格局，且该镇紧邻省级农业科技园，发展农村电商产业需求大、基础好。

浏阳市积极盘活沿溪镇原属浏阳市天鸿花炮厂闲置土地，推动22亩农村集体经营性建设用地入市，建设长沙市三知农村电商产业项目。目前，项目建立了订单生产、入股增收、规模经营、产业联动等机制，主要销售初级农产品及加工型农产品。2022年，实现产值6000万元，带动1000余名劳动力就近就业。

除此之外，浏阳市积极推动民宿产业发展。2016年以来，该市民宿项目从零散的家庭旅馆转向规模化、规范化。

焦旭辉介绍，宅基地“三权分置”改革赋予了农房经营性用途，能够满足民宿项目的房间需求，但民宿项目往往还需零星、分散的用地，用于游客服务中心、道路、观景台、停车场等配套设施建设。浏阳市想方设法，精准解决项目零星分散用地的问题。自2016年以来，该市累计盘活闲置农宅6000余间。2022年，浏阳民宿产业总接待游客量约734万人次，实现营业收入约1.46亿元。

针对社会投资教育用地需求量大的情况，浏阳市通过农村集体经营性建设用地入市试点，既解决了城镇建设用地指标紧张的问题，又推动了项目快速落地，带动了乡镇商贸、文旅等产业发展。

关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，浏阳局局长李锋表示，浏阳积极发挥先行先试优势，巩固拓展改革成果，持续释放改革红利，全力激发乡村振兴和城乡融合发展的动力活力，为进一步推进工作提供更加丰富的实践经验。